國外老舊街區(qū)改造案例經(jīng)驗借鑒

 

說到老舊小區(qū)改造，想必大家都不陌生。目前，我國舊改已經(jīng)開展的十分火熱，不少改造后的社區(qū)居民都點贊稱好。那么，其他國家在老舊改造上都是如何“操作”的呢？今天我們就一起來探究一下“國外舊改的那些事兒”。這次主要分析了德國、荷蘭、法國、北歐在老舊小區(qū)改造方面的經(jīng)驗，以期對我國今后的老舊小區(qū)改造工作提供經(jīng)驗借鑒。

 

德國更新機構(gòu)組織—開發(fā)公司，呈現(xiàn)出分權(quán)化、扁平化、多元化的特征，具有很好的參考價值；荷蘭所采取的分類施策、漸進式更新模式，提供了借鑒經(jīng)驗；法國老舊街區(qū)改造工作中“立法保障”和“項目評估”值得借鑒；北歐的舊區(qū)更新在改善城市環(huán)境、形象，提升地區(qū)的吸引力的基礎(chǔ)上落實可持續(xù)發(fā)展理念，提供了豐富的經(jīng)驗。

 

德國

 

德國住區(qū)更新改造建立了完善的法律法規(guī)體系和支持公眾參與的組織框架，嚴謹?shù)馁Y金供給系統(tǒng)和住房稅制。改造關(guān)注建筑節(jié)能、適老化改造和針對低收入群體、外來移民聚集的社區(qū)。

 

1.1 改造目標的綜合性

 

改造關(guān)注住宅節(jié)能，關(guān)注老年人和低收入群體住區(qū)。在住宅節(jié)能改造方面出臺《德國住宅建筑節(jié)能技術(shù)法規(guī)》（即節(jié)能標準），同時給與一定的優(yōu)惠政策；開展“自主老年”項目，增設(shè)適老化設(shè)施，政府提供資金支持用于現(xiàn)有住房及住房周圍的設(shè)施改造，減緩老人進入機構(gòu)養(yǎng)老的過程；針對外來移民、失業(yè)率高、低收入社區(qū)，出臺“鄰里管理”計劃，由政府全權(quán)出資改造，幫助問題社區(qū)建立積極的街區(qū)形象，并于鼓勵本地居民參與社區(qū)更新的具體工作。

 

1.2 “承上啟下”的開發(fā)公司模式

 

德國住區(qū)更新改造的一大特點就是設(shè)立了“開發(fā)公司”。通過”開發(fā)公司“這一中間環(huán)節(jié)，”承上啟下“支撐起了德國住區(qū)更新分權(quán)化、扁平化、多元化、網(wǎng)絡(luò)化的倒“傘”的組織結(jié)構(gòu)。“承上”表現(xiàn)為開發(fā)公司承接政府委托的城市更新項目，進行資金的統(tǒng)籌安排、地方部門的工作協(xié)調(diào)以及土地的協(xié)商與收購來推進成城市更新；“啟下”表現(xiàn)為開發(fā)公司會組織公眾參與并推進住區(qū)更新的具體實施。

 

此種組織模式打破了傳統(tǒng)的縱向等級管理結(jié)構(gòu)，反而將底層即最貼近實際操作的層面擴大化。同時，底層機構(gòu)進一步網(wǎng)絡(luò)化，可以在實際更新過程中靈活有效的處理各種問題。

 

德國住區(qū)更新的組織結(jié)構(gòu)

 

荷蘭

 

荷蘭為了應(yīng)對20世紀50年代的工業(yè)化和城市化、戰(zhàn)爭破壞、戰(zhàn)后嬰兒潮等社會因素，制定和實行社會住房政策。實現(xiàn)了民眾的住有所居，將人民從基本生活需求的壓力中解放出來，解決了住房問題。

 

2.1 以政府為主導(dǎo)“住房協(xié)會”為主體

 

以政府授權(quán)的“住房協(xié)會”為主體，向目標群體（一定收入以下、老年人和殘疾人等）提供公共住房建設(shè)、租賃、維護、管理職能，以《社會租賃部門管理通則》（BBSH）明確了住房協(xié)會的六項核心任務(wù)。通過非營利、市場化運營，提供占全部住房32%的社會公共住房，解決低收入家庭的住房保障問題，并對存量住房進行維修維護以保證良好住房質(zhì)量。

 

2.2 多元融資的市場機制

 

荷蘭建立了“社會住房擔(dān)保基金”（WSW）和“中央住房基金”（CFV）。首先，WSW會定期發(fā)布每個住房協(xié)會的財務(wù)狀況，幫助CFV識別住房協(xié)會財務(wù)狀況，并能為CFV提供安全保證。其次，保障住房協(xié)會通過社會住房擔(dān)?；鹚峁┑馁J款擔(dān)保與政府所提供的反擔(dān)保，能以低于市場利率的方式進行住房的更新與維護。一方面減少了政府的財政支持，又能保障社會住房融資來源的可持續(xù)性。

 

2.3 漸進式小規(guī)模改造更新

 

以社區(qū)為單位、分類更新，強調(diào)功能混合、重視居民參與，改善整體居住環(huán)境；注重保持原有城市肌理，不破壞城市結(jié)構(gòu)；既注重物質(zhì)環(huán)境更新，也重視社會融合與經(jīng)濟帶動。

 

• 分類更新：在物質(zhì)空間領(lǐng)域，老舊住區(qū)更新的主要內(nèi)容是住房改建與重建相結(jié)合、漸進式更新、街區(qū)整體環(huán)境的改善。在住房改建上，分為簡單的維護修繕與“根本性”現(xiàn)代化改造，分別針對品質(zhì)基本達到現(xiàn)代生活標準的房屋與品質(zhì)較差的房屋。

 

• 功能混合：為了滿足高密度條件下改善社會基礎(chǔ)設(shè)施的要求，重建房屋中產(chǎn)生了混疊功能建筑：首層及二層為公共服務(wù)功能（學(xué)校、幼兒園、社區(qū)中心等），上層設(shè)置住宅與庭院。

 

• 分批分次：居民分次分批從未改造的住宅遷移到新改造的住宅，在這個過程中盡可能多的住宅被利用為臨時住所，質(zhì)量較好的建筑也能被更新和再利用。并且這種改造僅限于建筑，維持了鄰里的社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，保護了居民的社會生活。

 

法國

 

法國自上世紀 90 年代開始，以頒布“社會團結(jié)法”、推行“城市政策”為抓手，以地方政府為實施主體，對工業(yè)廠房配套的工人住宅區(qū)，和上世紀 60 年代左右建造的大型居住區(qū)進行了改造。

 

3.1 多學(xué)科合作，深化項目前期評估，保證改造效果

 

在法國，一般的更新項目往往持續(xù)十年，在這期間，規(guī)劃前的評估和投入使用后的評估占據(jù)了 60%的時間。由于項目一旦走上正常的實施程序則較難更改和糾正，前期評估占據(jù)了極大的工作比例；而已經(jīng)投入使用的項目也應(yīng)對后續(xù)其他項目起到借鑒或者警示作用，因此，后期評估必不可少。關(guān)于環(huán)境保護、建筑節(jié)能等公眾理解較為困難的先進理念，配合一定的非法定公眾參與環(huán)節(jié)，提高全民素質(zhì)。

 

3.2 體現(xiàn)對弱勢群體的關(guān)注

 

法國老舊居住區(qū)居民的收入和素質(zhì)往往不高 ，因此這些住區(qū)改造首先考慮公共利益，滿足現(xiàn)有居民的需求，倡導(dǎo)多人種、多階層的融合。政策標準上，在街區(qū)層面，“（新）城市更新行動”中必須滿足社會住房百分比的城市政策，保證了街區(qū)居民的混合性。在建筑單體和單元住宅層面，提出自上而下的“社會住房”以自下而上的“改善居住條件”政策，并通過在街區(qū)植入更多的功能、創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，從根本上解決低收入人群的生活困難。對于兒童，提供足夠的教育設(shè)施。對于老人，配套適老化設(shè)施、進行無障礙改造，并對住所內(nèi)部進行設(shè)施的完善。

 

3.3 制定改造的節(jié)能環(huán)保標準

 

在城市規(guī)劃法典中，增添“格勒奈勒環(huán)境法”，提出了建筑與城市化、交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源和氣候、生態(tài)保護和生物多樣性、健康環(huán)境五大領(lǐng)域的若干技術(shù)措施，為法國大規(guī)模展開生態(tài)街區(qū)的建設(shè)提供了法律支撐。

 

• 建筑節(jié)能：法國使用比較成熟的技術(shù)手段包括節(jié)能型建材、太陽能以及地?zé)岵膳到y(tǒng)。

 

• 綠色屋頂：關(guān)于綠色屋頂設(shè)置的法令最先應(yīng)用于商業(yè)區(qū)的新建建筑，但隨著法令的普及和技術(shù)的發(fā)展，以及街區(qū)更新項目的展開，逐漸大量用于街區(qū)更新尤其是生態(tài)街區(qū)。

 

• 生態(tài)街區(qū)：將整個街區(qū)作為評價整體，要求其滿足節(jié)能、社會混合、自然環(huán)境保護、公共交通通達等需求，才可獲得“生態(tài)街區(qū)”的稱號。格勒奈勒環(huán)境法規(guī)定從2007年到2012年，各市鎮(zhèn)至少開發(fā)一個生態(tài)街區(qū)項目以推動地方可持續(xù)發(fā)展。

 

北歐

 

北歐國家的城市更新以民主社會主義制度為基礎(chǔ)，注重更新過程中的社會效益，在落實可持續(xù)發(fā)展理念的同時，對保護古城和傳統(tǒng)街區(qū)也做了大量探索。

 

4.1 以可持續(xù)理念作為舊區(qū)復(fù)興的觸媒

 

• 積極開展生態(tài)街區(qū)項目：通過瑞典馬爾默奧古斯登堡街區(qū)、Bo01住宅示范區(qū)的改造可以看出，生態(tài)街區(qū)的建設(shè)成為了北歐地區(qū)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，來帶動落后地區(qū)的發(fā)展、改善城市環(huán)境與形象、提升地區(qū)的吸引力，最終成為地區(qū)的發(fā)展引擎和增長極。

 

• 不斷創(chuàng)新生態(tài)技術(shù)：歐洲街區(qū)改造的生態(tài)技術(shù)運用呈多元化發(fā)展趨勢，技術(shù)體系也從最初以住宅節(jié)能為主擴展到住區(qū)范圍內(nèi)能源管理、資源節(jié)約、廢棄物處理等不同領(lǐng)域。例如，開發(fā)太陽能、水能、風(fēng)能、生物能等可再生資源，設(shè)置完善的雨水收集設(shè)施和滲透系統(tǒng)，垃圾做到分類投放與收集以循環(huán)利用。挪威奧斯陸凱茲摩地區(qū)側(cè)重于節(jié)能、環(huán)保，將住宅房屋打造成被動式房屋，在節(jié)約能源方面取得了不小的進展。

 

4.2 居民參與是住區(qū)改造的重要環(huán)節(jié)

 

在市場經(jīng)濟下，老舊小區(qū)改造的重要基礎(chǔ)之一就是鼓勵并推動社會和居民參與規(guī)劃的全過程。瑞典的“慎重的再生”項目，通過反映居民對各項改造內(nèi)容和改造周期的意見，使效率和效果最大化。在丹麥，國會于1984年全面接受全國非營利住宅協(xié)會的報告后，制定了擴大居民參與的住宅法。在具體的改造過程中，兼聽租戶和業(yè)主的意見，甚至租戶的意見要高于業(yè)主的意見，在丹麥，政府規(guī)定當(dāng)一棟私人出租住宅30%以上的住戶愿以住宅合作社的形式擁有這棟住宅，丹麥的住宅合作社總社就可以買下此棟住宅，并且由原住民中的入社家庭進行管理。

 

結(jié)論

 

通過以上幾個地區(qū)的研究，對我國老舊小區(qū)的改造有以下四點啟示：

 

• 組織機構(gòu)向社會化與多元化發(fā)展。我國老舊小區(qū)改造應(yīng)該以政府先行，建設(shè)部門對老舊小區(qū)摸底、劃片，制定統(tǒng)一規(guī)劃，分步有序?qū)嵤?，取?ldquo;上報”式的政府審批型改造模式。同時，政府逐漸幕后化，政府將集中在政策支持和資金扶持上，而不是改造實施的主體。更新改造未來更多的委托非政府機構(gòu)，例如德國的開發(fā)公司、北歐的住房協(xié)會等半公共組織機構(gòu)。

 

• 重視整合的規(guī)劃策略。城市大型住區(qū)更新項目往往會面對大量的城市弱勢群體，以及伴隨的貧困、犯罪、老齡化、非正規(guī)經(jīng)濟等復(fù)雜社會問題。因此，規(guī)劃策略應(yīng)強調(diào)物質(zhì)空間與社會、經(jīng)濟、管理等多層面的協(xié)調(diào)與整合，關(guān)注到弱勢群體的需求。做到功能均衡，倡導(dǎo)混合居住，注重配套設(shè)施的完善，營造良好的社區(qū)氛圍。

 

• 以可持續(xù)的理念作為老舊小區(qū)復(fù)興的觸媒。在我國，提倡目標引導(dǎo)、試點先行，創(chuàng)建“綠色、和諧、宜居”社區(qū)，以城鎮(zhèn)為單位挑選試點先行實施，推出典型成功案例后應(yīng)及時總結(jié)經(jīng)驗，加以推廣。“生態(tài)街區(qū)”創(chuàng)建現(xiàn)已成為法國舊區(qū)改造的普遍做法，經(jīng)歷了“提出目標、挑選試點、逐漸在國內(nèi)推廣”的過程。在北歐，生態(tài)項目成為了經(jīng)濟發(fā)展的助推器、城市活力再造的極核。

 

• 采取漸進式小規(guī)模的更新改造。荷蘭經(jīng)驗證明小規(guī)模的更新可在原有的結(jié)構(gòu)內(nèi)，發(fā)掘和利用現(xiàn)有的資源，減少其他資本的使用，以確保干預(yù)的可實施性，同時為公民參與提供了良好平臺。我國老舊小區(qū)改造工作中，應(yīng)加強前期評估工作的深度，針對不同問題和項目，提出分階段實施重點。采用漸進式、滾動式的更新模式。強化小區(qū)的自我造血功能，保證小區(qū)更新的可持續(xù)性。控制更新節(jié)奏，推出精品工程。

 

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